Международное рейтинговое агентство Standard & Poor's присвоило свой первый кредитный рейтинг эмитента органу региональной и местной власти в Украине (B/Негативный/В), ее столице городу Киеву (B/Негативный). Об этом сообщило агентство.
Standard & Poor's ожидает, что в ближайшем будущем примеру Киева будут следовать все больше украинских региональных и местных органов власти.
Система межбюджетных отношений на Украине развивалась в том же направлении, что и в Российской Федерации, и остается во многом сходной с российской системой межбюджетных отношений (рейтинг по обязательствам в национальной валюте: ВВ+/Стабильный/В; рейтинг по обязательствам в иностранной валюте: ВВ/Стабильный/В). Система финансового учета, распределение ответственности между разными уровнями власти, участие в местной экономике и многие другие параметры в этих двух странах сходны.
Система региональной и местной власти на Украине сильно централизована; система выравнивания, пропорции распределения налогов и регулирование долговой политики постоянно изменяются. Среди самых последних важных изменений - принятие Бюджетного кодекса, который позволяет украинским РМОВ осуществлять внешние заимствования, и создание Налогового кодекса, который будет поэтапно приниматься с 2003 г.
Административное устройство Украины сходно с административным устройством Чехии (рейтинг по обязательствам в национальной валюте: А+/Стабильный/А-1; рейтинг по обязательствам в иностранной валюте: А-/Стабильный/А-2) до региональной реформы 2000 г. и Болгарии (рейтинг по обязательствам в национальной валюте: ВВ+/Позитивный/В; рейтинг по обязательствам в иностранной валюте: ВВ/Позитивный/В). Система состоит из центральной власти, региональных органов власти (или "региональных государственных администраций") и местных органов власти (города, районы и сельские поселения). В отличие от России главы регионов на Украине назначаются центральной властью (президентом). С другой стороны, мэры городов избираются. Два города, Киев и Севастополь, имеют особый статус, позволяющий объединять функции региональной и местной администрации. Их департаменты взаимодействуют с соответствующими центральными министерствами. Мэр Киева, например, избирается гражданами для управления городом, но также назначается государством для выполнения государственных функций на этой территории.
В соответствии со специальным Законом "О Столице Украины - городе Киеве" выполнение Киевом функций столичного города финансируется за счет государства, а дополнительные задачи решаются только при передаче соответствующего финансирования. Закон устанавливает, что минимальное финансирование для Киева должно составлять 50% от всех налогов, собираемых на его территории. По оценке города, он получает около 40%.
По мнению Standard & Poor's, региональные и местные органы власти на Украине в целом не имеют гибкости доходов, а постоянно изменяющиеся принципы системы распределения налогов оказывают существенное негативное влияние на их кредитоспособность. Доходы местных органов власти состоят из разделяемых с центральным правительством и местных налогов, неналоговых доходов и межбюджетных доходов. На местном уровне нет гибкости доходов, так как все основные налоги устанавливаются, собираются и распределяются государством. Ставки и доли распределения налогов постоянно изменяются. Новый Налоговый кодекс находится в процессе разработки, ожидается его поэтапное принятие с 2003 г.
Налоги, которые распределяются между региональными и местными органами власти и центральным правительством, включают подоходный налог с физических лиц (однако Киев и Севастополь получают по этому налогу 100% поступлений, собираемых на их территории), налог на прибыль, налог на малый и средний бизнес, транспортный налог, земельный налог, налог на природные ресурсы и некоторые другие. Местные налоги включают: налог на рекламу, муниципальный налог, гостиничный налог, налог на содержание собак, налог на рынки и другие. Местные налоги также частично контролируются государством, так как верхний предел ставки по ним устанавливается центральной властью. Доля местных налогов во всех доходах очень мала. Например, для Киева она меньше 2% доходов. Неналоговые доходы, которые составляют менее 5% доходов Киева, состоят из процентных доходов, штрафов, административных сборов и прочих. Ожидаются определенные доходы от продажи муниципальной собственности и земли. Так как муниципалитеты, включая Киев, все еще владеют множеством предприятий, значительной собственностью и землей, доход от их продажи в будущем может быть существенным. Наконец, украинские региональные и местные органы власти получают межбюджетные перечисления от государства в виде субсидий общего назначения и целевых субсидий (например, на выполнение государственных программ и социальные платежи).
Расходы местных органов власти составляли около 45% консолидированных государственных расходов в 2001 г. Хотя их доля в общем объеме сократилась с 54% в 1998 г., реальные расходы росли с конца 1990-х годов. Местные органы власти на Украине несут основную ответственность за жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и образование местного значения (детские сады, среднее и высшее образование) и управление. Региональные органы власти занимаются выполнением делегированных государством функций и решением задач регионального значения (в частности, это касается высших учебных заведений регионального уровня, больниц и дорог). Расходы на научные исследования, выплату пенсий, пособия по безработице и другие крупные социальные выплаты, а также на национальную оборону и охрану общественного порядка в основном являются сферой ответственности центрального правительства.
Местные бюджеты разделены на общий и специальный фонды. У каждого имеются определенные источники доходов и направления расходов. Однако по решению городских советов средства могут передаваться из фонда в фонд.
Выравнивание доходов украинских РМОВ основывается на бюджетных расходах в расчете на одного жителя и числе потребителей общественных услуг (при учете расходов на общественные программы). Получаемый показатель корректируется с учетом различных факторов: социально-экономических (включая индекс налоговой базы), демографических, климатических, экологических и других. Индекс налоговой базы рассчитывается на основе исполнения бюджета за три предыдущих года и фиксируется на три года. Коэффициент выравнивания вычисляется в диапазоне 0.6-1.0. Если ожидаемые доходы Автономной Республики Крым, областных бюджетов и бюджетов городов Киева и Севастополя превышают расчетные нормы, разница передается в государственный бюджет в виде ежемесячных перечислений.
Государство сохраняет жесткий контроль за бюджетами и долгом и устанавливает ограничения на бюджетную и долговую политику. Все уровни власти могут осуществлять краткосрочные заимствования для поддержания ликвидности. Только города могут осуществлять долгосрочные заимствования. Внешние заимствования были разрешены с введением в 2001 г. Бюджетного кодекса, хотя и со следующими ограничениями: заимствования могут осуществлять только города с населением более 800 000 человек; необходимо одобрение Министерства финансов; максимальный уровень долга ежегодно устанавливается в Законе о бюджете. Общий долг государства и региональных и местных органов власти не должен превышать 60% ВВП страны; процентные платежи не должны превышать 10% доходов общего фонда бюджета; и в случае дефолта регионального или местного органа власти ему нельзя будет осуществлять заимствования в течение следующих пяти лет; Министерство финансов и государственное казначейство могут приостановить финансирование региональных и местных органов власти, которые нарушают бюджетное законодательство. Такие нарушения могут включать задержки или неполноту в бюджетной отчетности, нецелевое использование средств, нарушение принципов учета или внутреннего контроля. Также устанавливается персональная ответственность государственных служащих за бюджетные решения.
Standard & Poor's будет осуществлять мониторинг развития и эффективности этих мер и ограничений. Большинство из них были введены с 2002 г., после одобрения в 2001 г. Бюджетного кодекса. Поэтому отсутствует история их применения, и нельзя сказать, осуществимы ли они. Практически отсутствует история выпуска облигаций региональными и муниципальными органами власти. Имевшиеся в прошлом две попытки эмиссии долговых обязательств оказались неуспешными. Город Одесса, например, выпустил облигации на 65 млн долл. США и объявил дефолт, когда новый мэр отказался выплачивать долг. Государство не оказало помощи в данном случае, равно как и не высказывало желания помогать другим РМА в будущем.
Предоставляются отдельные займы Европейского банка реконструкции и развития (ААА/Стабильный/А-1+) и Международного банка реконструкции и развития (ААА/Стабильный/А-1+), Министерства финансов, а также краткосрочные банковские займы, но уровень заимствований очень мал. В ближайшем будущем Министерство финансов примет новые правила мониторинга и контроля за муниципальным долгом.
В общем, опыт украинских региональных и местных органов власти в области выпуска долговых обязательств, и, что более важно, управления долгом, представляется крайне ограниченным.
В настоящее время Ассоциация городов Украины объединяет около 400 городов, в которых проживает 85% городского населения Украины. Ассоциация распространяет информацию о лучших практиках в таких областях, как составление бюджетов, планирование и приватизация, через свой веб-сайт, конференции и публикации. Однако лоббистские возможности этой ассоциации представляются довольно ограниченными, так как большинство решений принимается центральной властью.
Standard & Poor's ожидает дальнейших серьезных системных изменений в течение ближайших пяти лет, влияющих на финансовую и межбюджетную среду, в которой оперируют украинские региональные и местные органы власти, и будет наблюдать за этим процессом. В целом развитие межбюджетной системы на Украине может быть сравнимо с развитием межбюджетной системы в России и Болгарии. Механизмы выравнивания и налоги постоянно меняются, что создает риски перераспределения доходов для местных администраций. Система остается крайне централизованной, основные решения по доходам и расходам принимаются центральной властью. Бюджетная система и система учета ограничивают финансовую гибкость региональных и местных органов власти и нуждаются в совершенствовании. Украинским региональным и местным органам власти недостает финансовой и операционной прозрачности и опыта управления долгом.
Комментарии отключены.
